公共危机管理与疫情实践导向的分析

公共危机管理与疫情实践导向的分析

公共危机管理与疫情实践导向的分析 ［摘要］在新冠肺炎疫情防控背景下，公共危机管理研究进 展可作为把握疫情治理实践的学理参照。基于文献计量分析发现， “治理”“整合”与“社区韧性”等突现词成为国外研究进展的 主要标识，表明其研究重点在于公共危机管理中的治理转型、整 合模式与社区治理空间;“应急管理”“网络舆情”与“大数据” 等突现词表征了国内研究进展的主要偏好，其研究侧重于公共危 机管理中的政策工具和技术手段。在国内外研究比较视野下审视 疫情治理的实践导向，公共危机管理应更加强调“治理情境”， 其应然路径可归纳为三个方面:拓展治理空间，将基层治理空间 视为基础性的实践场域;整合治理工具，探索治理工具与危机化 解的契合点;动员治理主体，建构协同高效的社会治理共同体。 ［关键词］公共危机管理;新冠肺炎疫情;社区韧性;大数据; 网络舆情 一、引言 新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件所引发的公共危机，迫 切需要我们正视公共危机管理问题。在疫情防控背景下，使学术 科研战线的研究成果直接服务于公共危机管理的实践，是社会科 学研究工作者理应担负的责任。其前提是对既有研究进行总结、 梳理和归纳，对该领域中的研究进展进行解读，在此基础上达到 知识积累的目的。公共危机管理研究领域中的国内外研究成果丰 硕。鉴于该领域的研究进展是一个学科交叉与集成化的过程，本 文在政治学、公共行政学、社会学的视野下探讨其学科范畴内的 研究成果，在文献选取方面有意地摒弃了其他学科(尤其是自然 科学的相关学科)的干扰。近年，公共危机管理研究已取得很大 进展，相关的综述性文献也不胜枚举。例如，吕孝礼等梳理了 2012—2016 年国内危机管理研究文献，指出国内研究展现出学 术共同体更加健全、主题更加细化、研究方法更加规范化的特点 ［1］;高恩斯等以 1985—2017 年的公共危机管理研究领域的国 外文献为样本，聚焦于公共危机管理研究的演进过程，指出该领 域研究经历了危机管理向危机治理、风险沟通向危机沟通、拒绝 危机向适应危机的转变历程［2］。这类研究成果对国内或国外公 共危机管理研究领域中的研究力量、主题、方法或演变等方面的 分析为本文的进一步研究提供了有益参考，但其共同缺陷在于， 没有将国内和国外文献进行整合考量和比较分析，由此可能导致 片面而非全面、滞后而非前瞻的结论。基于此，本文试图对国内 外公共危机管理研究进展进行全景式的描述，来把握国内外公共 危机管理研究的动态走势，在比较分析中揭示疫情当下的实践导 向。本文选取 WebofScience 数据库(WOS)和中文社会科学引文索 引数据库(CSSCI)分别作为国外和国内文献数据库进行检索，时间 区间设置为 1985—2019 年。在 WOS 数据库中，选定 Article、 ProceedingsPaper 以 及 Ｒ eview 为 文 献 类 型 ， 以 “publiccrisismanagement”为主题词进行检索;在 CSSCI 数据库中， 选定“期刊”为文献类型，以“公共危机管理”为主题词予以检 索，截止时间为 2019 年 12 月 31 日。基于政治学、公共行政学、 社会学的学科定位，对文献进行筛选与清理，最终得到国外文献 1463 篇，国内文献 1059 篇。 二、国外公共危机管理研究进展:治理、整合与社区韧性 文献计量分析中经常使用的 Citespace(引文空间)软件着眼于 分析科学中蕴含的潜在知识，是在科学计量学与数据可视化背景 下发展起来的一款引文分析软件，现如今已广泛应用于综述型的 社会科学研究之中。Citespace 可绘制出特定研究领域的知识图谱， 是由文献中出现的关键词节点及其共现连线组成的一种网络图 式，反映出特定研究领域的知识结构。其中，高频关键词作为一 篇文献的精髓与核心，是对文章主题的高度凝练与概括，也是梳 理研究主题最可靠的参考指标。突现词意指在某些年份的发文中 出现频次骤增的高频关键词或研究术语，展现出特定研究领域在 特定时期的研究取向。本文在知识图谱中选择“Citationburst”， 借助“View”生成公共危机管理研究突现词列表图，以“Years” 作为突现强度选取国内外公共危机管理研究中的前十个突现词， 以便准确把握该领域的研究进展。如图 1 所示，国外公共危机管 理研究演化可大致分为以下三个阶段:其一，2005—2010 年，突 现 词 强 度 较 为 明 显 的 是 publiccrisismanagement 和 e-mergencyresponse，表明该阶段公共危机管理研究的主要关注 点在于公共危机管理和应急响应问题;其二，2011—2013 年， publiccrisis、emergencymanagement、homelandsecurity、security 等突现上升，说明“公共安全”成为这一阶段国外公共危机管理 研 究 的 新 议 题 ; 其 三 ， 2014 — 2019 年 ， govern-ance 、 communityresilience 和 integration 等突现增强，意味着“治理” “整合”“社区韧性”成为国外公共危机管理研究中的新元素。 可以说，第三阶段突现词或新元素可作为深入探讨国外公共危机 管理研究进展的主要观测点。接下来，将结合 WOS 数据库中近 年的相关文献，对这一研究进展进行详细整理和归纳。(一)转向 “治理”的公共危机管理研究。公共危机管理转向公共危机治理 的主要诱因在于，政府在公共危机管理中的功能有限性，需要借 助其他治理主体的力量实现公共危机协同治理的目标。很多经验 研究证明，以权力集中制和科层制为特征的行政管理系统在应对 公共危机管理时往往实效不佳，而国家或政府向社会的适当放权 则可以减少信息过载，加快决策进程，并使公共部门更具效率， 其决策也更为接近公众的特定需求［3］。公共危机管理中的行政 放权意味着在尊重其他治理主体的地位和功能的基础上主动展 开协作。这些治理主体作为公共危机事件中的多元行动者，其跨 组织边界进行协作可有效应对公共危机，协作网络结构和网络关 系与危机管理能力直接相关。协作伙伴的数量和协作网络如何影 响组织目标的达成，稳定的人际关系、明确的合作事项、共同的 问题认知以及决策的共同协调是解决公共危机管理中集体行动 问题的有效集结机制［4］。结构良好的跨组织网络和信息资源共 享的政府部门将极大地提升应急协作的效率［5］。这种跨组织和 管辖范围的协作努力要求政府扮演好“元治理”的角色，并找到 适当的协作方式。在诸多治理主体之中，志愿者组织在公共危机 管理中的协同效应甚为明显。有研究者基于 2015—2016 年荷兰 难民危机管理的多案例研究分析，探讨了具有自发性和趋同性的 公民志愿者在混乱且紧张的危机管理中的重要作用，并指出应急 组织与志愿者之间的有效互动是解决危机治理难题的关键因素 ［6］。同时，公共危机管理中志愿服务的多元性需要我们从类型 学的角度对其不同形式及其相互关联加以解读。“管理”向“治 理”的转向不仅使学者们的研究视野更多地向政府以外的多元治 理组织发生转移，而且更为关注公众个体在公共危机管理中的信 任与参与问题。对于公众信任问题而言，有学者探讨了政府信任 与公众风险感知之间的相关性，指出公众对中央政府的信任与感 知到的突发事件显著负相关，而对地方政府的信任与感知到的突 发事件显著正相关［7］。政府常用的危机管理工具，如频繁的政 策变更、信息传播限制和特定的政策执行等，可能会产生适得其 反的效果，增加了公众对政府组织的不信任度［8］。对于公众参 与问题而言，激发公共参与动机是提高公共危机治理效率的重要 途径之一。自下而上的公众倡议有助于增强风险意识和地方适应 能力。一般而言，公众对承担广泛的社会活动和社会责任持开放 态度［9］。然而，当前中国公共危机治理中的公民参与水平仍然 较低、动力不足，应尽快探寻其解决方案。(二)强调“整合”的 公共危机管理研究。强调“整合”的公共危机管理研究在理论层 面意味着建构一种整合性的分析框架，在实践层面意味着研究者 愈 发 关 注 政 府 基 于 组 织 和 领 导 能 力 的 整 合 式 治 理 (integrativegovernance)。对于前者而言，整合性的分析框架是理 论借鉴和提炼的产物，是在汲取危机管理理论、组织或组织行为 理论、公共关系和信息传播等相关理论的基础上，对分析维度进 行归纳和细化的结果［10］。对于后者而言，有学者建构了“组 织文化—领导力—危机管理”的概念框架，用来阐释危机管理过 程的生命周期，即信号检测、预防、止损、恢复和学习五个阶段， 组织需要通过提升领导能力和培育组织文化的反思性实践获得 发展［11］。核心领导力与危机管理有效性之间存在密切的关系， 尤其是任务导向型的领导行为对危机管理有效性的影响最为显 著。组织能力和领导能力匮乏致使政府无法有效应对公共危机带 来的不确定性，找不到可行的方法来识别新的风险和把握事件的 动态发展，也难以做出关键性的决策且无法整合协调复杂的应急 网络。有学者将兼具组织力和领导力的整合式治理定义为侧重于 政策工具和治理系统之间关系的理论和实践［12］。整合式治理 模式是政策工具和治理系统的创新，它不仅实现了各种治理工具 的最优组合，而且完成了治理系统的合理调适，进而增强了治理 工具与系统之间的关系强度，提高了治理绩效。变革战略、技术 和工具以增强公众在危机管理中的协作已成为一种新兴领域，该 领域引发的对各种技术手段的整合，有效地推动了危机管理中的 决策。就具体的策略和技术而言，整合式治理不仅要求充分提升 基于社会网络挖掘与传感器网络收集数据的能力，以及增强专用 电信系统安全可靠转换信息的可用性，还要求建立空间数据库系 统，以有效存储不同的危机信息，为危机管理提供决策支持。此 外，整合式治理的出现不仅是治理技术变革的结果，还可能是一 种制度使然。有研究基于中国创建国家健康城市活动的案例，分 析了新兴的权威主义整合式治理模式。研究表明，由于地方和基 层政府的资源有限且分散，无法有效完成上级政府分配的繁重任 务，因此，依靠权威系统整合分散的资源已成为合理的解决方案 ［13］。由此看来，整合式治理与中国权威主义的制度情境之间 具有一定的契合性。(三)瞄准“社区韧性”的公共危机管理研究。 communityresilience，即“社区韧性”(resilience 往往还被译为弹 性、抗逆力、恢复力、复原力等)，近年已成为公共危机管理研 究中的流行术语，这一概念的提出预设了一种社区“脆弱性”的 逻辑前提，社区往往被研究者视为“易受伤害群体”的特征要素 之一。例如，美国的少数族裔群体和穷人所属的社区在应对灾害 时表现出更为显著的脆弱性。同时，社区在脆弱性凸显的同时， 也兼具韧性特质。那么，究竟何为韧性?韧性一般是指特定的社 会生态系统适应不断变化的环境而不会造成形式或功能灾难性 损失的能力，或是应对变化和侵扰的能力，以寻求系统自身的适 应性和持续性，进而塑造出系统循环式动态平衡。这是一种复杂 系统动态演进的适应性管理过程，包括感知、预测、学习和适应 等诸多环节。社区韧性是指在社会危机和外在侵扰出现之后，社 区能够将能力网络与适应行为有机联结起来。有学者探讨了社区 韧性与社区能力的关系，指出社区经济发展能力、社会资本能力、 信息沟通能力与社区竞争力在危机管理过程中可有效增强社区 韧性［14］。具有韧性的社区不仅可以制定出符合自身特征和需 求的危机应对和适应策略，而且可使其策略与长期的发展规划相 契合。社区韧性的生产渠道是多元的，可能来自区域经济条件， 或是一种社区地方性知识，或是不同危机情境下的信息沟通，也 可能源于应急服务组织的韧性向社区的传递，以正确履行其社区 保护责任，还可能源自社区内部的资源、能力、行动和学习。社 区韧性能否在公共危机管理中发挥实际效益，与其所处的治理环 境有所关联。有研究表明，以国家为中心的治理环境尽管在一定 程度上下放了权力，但始终主导着权力，导致围绕社区韧性原则 建立的危机管理系统持续失灵［15］。有研究基于美国纽约州在 风暴桑迪防灾规划的案例剖析指出，公众参与和政府监督相结合 的“管理参与”(Managed－Participatory)方法，将地方需求与资 金运转有效联系起来，有助于社区的横向与纵向整合以及社区韧 性的提升［16］。也有学者持续跟踪了 2007—2008 年肯尼亚大选 后的暴力事件造成的国内流离失所者(IDPs)如何重建社区韧性的 案例，发现确定土地所有权成为冲突后重建和恢复过程中重塑社 区韧性的关键举措，此外，流离失所者通过发展新兴规范、价值 观和社区文化以相互支持，最终创建了一种新型社区［17］。灾 后重建为构建更具韧性的社区提供了机会，比如，在公共卫生危 机事件中，社区会将公共卫生防护纳入灾后恢复的设想、规划、 实施和评估的过程。 三、国内公共危机管理研究进展:应急管理、网络舆情与大 数据 如图 2 所示，国内公共危机管理研究演化总体上可划分为以 下三个阶段:其一，2003—2007 年，这一阶段凸显的突现词包括 “危机管理”和“政府危机管理”，表明危机管理开始进入国内 政治学和公共管理的研究视野，并引发了第一波的研究热潮;其 二，2008—2013 年，“公共危机”“公共危机管理”“群体性事件” 等词汇在该阶段突现，说明公共危机事件(特别是群体性事件)使 学者的研究重心发生了迁移;其三，2014—2019 年，“应急管理” “网络舆情”“大数据”等词汇在此阶段突现，这些词汇再次为 该领域的研究注入了新鲜血液，也为我们详述国内公共危机管理 研究进展提供了主要线索。由此，本文将结合 CSSCI 数据库中近 些年的相关文献，对其研究进展进行呈现。(一)公共危机管理研 究中的“应急管理”。理解应急管理近年之所以成为公共危机管 理研究中的热点议题，前提是要厘清两者的逻辑关系。一方面， “社会风险—突发事件—公共危机”三者之间存在“连续统”的 演化逻辑，突发事件是社会风险演变为公共危机的关键诱因，也 是社会风险与公共危机之间潜在的因果关联趋于显性化的触发 因素。可以说，由突发事件所造成的危机成为政府构建应急管理 体系的直接动因。这种依托于科层结构的应急管理体系与“权威 —服从”机制相配套，可对公共危机事件做出快速回应。另一方 面，针对不同类型的突发事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫 生事件和社会安全事件等，随着其风险积累程度由浅到深，应急 管理的绩效也由高到低。因此，要充分认识到应急管理的功能局 限性，不能对“应急”形成过度依赖，应找到危机产生的根源， 通过危机管理真正解决问题［18］。在理论研究层面，国内学术 界主要集中探讨了中国治理情境下的应急管理结构变化与完善 路径问题。就结构变化而言，有学者提倡基于系统思维审视变迁 中的应急管理结构，强调应急管理系统中核心要素之间相互联系， 指出中国应急管理实践存在五项维度的内在结构，即社会变迁、 治理转型、政策体系、政府架构和运行机制，并认为中国应急管 理与内在结构相脱节，进而导致发展困境，由此提出回归结构的 宏观对策［19］。就完善路径而言，在制度设计方面，需要通过 自上而下的顶层设计进行审慎安排，应制定阶段性的发展任务和 推进方案以稳步推进应急管理体系的改革和重构，此外，还应鼓 励社会创新，及时吸纳地方和基层的应急管理经验，构建富有弹 性的新型应急管理体系［20］;在功能实现方面，强调应急系统 尽可能地积极抵抗和适应风险灾害的冲击，发挥自组织的协作属 性，借助于多样化的策略来调动资源，加快减灾和恢复常态的进 程［21］;在模式选择方面，应急管理主体不应局限于政府行政 机构，而应重塑多方参与的社会合作模式，打造具有自适应能力 与开放式架构的决策支持体系［22］;在发展定位方面，以应急 能力现代化为导向，将应急管理体系由“科层式”向“有机体” 转化，使其充分发挥科层制高效动员的优势，同时，也摒弃科层 制封闭、僵化和保守的弊病，提升应急管理体系对于社会风险的 识别能力与响应效率［23］。(二)公共危机管理研究中的“网络舆 情”。互联网时代的危机管理变得高度复杂、突变、透明与不确 定，危机发生的频次更高、范围更广、应对难度更大［24］。因 危机事件产生的各种信息会受到诸如网络媒介、信息传递、主体 互动和情绪渲染等因素的影响而生成网络舆情，甚至是网络舆情 危机。就网络舆情而言，其性质和走向与网民的意识和行动直接 相关。网络舆情不仅是网民对于风险认知的自我表达，而且在很 大程度上建构了网民的风险意识，成为其感知风险而采取相应行 动的重要参照。网民通过网络自媒体的社交功能而凝聚成一种自 组织系统，使他们能够普及知识、沟通信息、表达意见、发起行 动，进而实现公共政策对公众诉求的及时回应与良性互动［25］。 良好的网络舆情治理能够在控制社会风险与激发网络空间活力 之间找到平衡点，达到一种善治状态。与这种善治状态相对的则 是负面的网络舆情危机［26］。就网络舆情危机而言，有学者将 由原生公共危机导致的网络舆情危机称为“公共危机次生型网络 舆情危机”［27］。从网络舆情危机的具体形成过程来看，公共危 机“元事件”是网络舆情演化为危机的前置条件［28］;网络媒 体和意见领袖成为网络舆情演化的主要推动力，他们运用对危机 事件的转移式放大与加工式引导等策略实现了对网民情绪的非 理性刺激，也使舆情危机进一步加剧［29］。如何正确引导网络 舆情，避免网络舆情危机的生成，或是有效实现网络舆情公共危 机治理?这就需要将网络舆情冲突控制在政治秩序范畴之中，遏 制公共舆论对政府权威的侵蚀，构建健康的网络舆情生态。政府 作为抑制网络舆情激化的主体，应通过强制手段、危机应对和信 息公开等途径来控制网络舆情的发展;应秉持控制网络舆情风险 与提升政府治理能力的双向目标，在立法保障、制度设计、文化 建设和技术治理等方面优化网络舆情治理体系，打造一种“政府 主导为前提，法律规范为基础，行政监管为依托，行业自律为保 障，技术支持为辅助，公众监督为补充”的多元主体协作模式; 应对网络舆情进行类型化处理，如将其界别为显性风险类型和隐 性风险类型，针对不同类型的网络舆情采取不同的治理路径，以 此克服网络舆情治理存在的“内卷化”和路径依赖问题;应加快 网络专项立法进程，实施分类处置和多元干预策略，建立网络舆 情快速反应机制等措施，来应对网络法律规则缺失、网络干预内 在悖论等问题;应通过电子参与的形式，拓展电子参与的覆盖面， 加强政府与公民个体、组织群体和利益相关者的联结与互动，完 善舆情治理中的议程设置环节。(三)公共危机管理研究中的“大 数据”。现如今，大数据在公共危机管理中的研发与应用，变革 了传统的“接报—响应”模式的危机管理方法，构建起基于信息 技术支持的跨层级和跨部门的危机管理协同体系。这无疑得益于 大数据信息平台的数据来源多渠道、数据体量海量性、数据类型 多元化等特征，为公共危机事件的状态监测、根源回溯、衍变预 测提供了科学方法，也为破解“数据壁垒、信息不畅、条块分割、 应急迟缓、主体单一、缺乏合力”等难题提供了可行方案［30］。 大数据分析不仅为公共危机管理提供了关联性、全样本与系统化 的研究思维，而且为科学决策提供了相应的技术支持和客观方法， 一系列大数据分析技术，例如，数据采集、转化、挖掘、集成与 存储等，使得对于突发事件中不同维度、不同类型与不同尺度的 数据进行有效处理变得可能［31］。在技术革新的基础上，大数 据为复杂性和系统性城市公共危机治理注入新元素和新动能，包 括应急数据来源多样化、危机信息处理高效化、城市风险预测科 学化与应急管理精准化等，使得城市公共危机治理迈向整体性治 理、精准性治理和协同性治理的新阶段。作为公共危机管理的新 引擎，在对大数据的公共危机管理功效给予认可的同时，还应认 清其在研究视野、管理机制与数据平台等方面亟须解决的问题， 进一步强化大数据在危机管理实践应用中的功能和效用，不断拓 展大数据应用的研究层次、增强与危机管理的适应性并构建综合 平台［32］。具体而言，在理论研究方面，摒弃以政策性为主的 粗放式研究，着眼于以具体操作应用为主的精细化研究。在大数 据与公共危机管理的适应性方面，要加快大数据融入公共危机管 理的进度，尽快改变公共危机管理依然阻滞于“创建某个部门应 急网站、罗列某些应急法律法规、描绘类似的组织结构图式、附 上千篇一律的应急方案”的惯性思路，加速数据信息的收集存储、 整合集成和分析挖掘，使其切实地与公共危机管理工作流程相融 合［33］。在平台构建方面，开发将不同部门、不同领域、不同 层级的数据综合于一个平台的运行机制，勘定统一标准的数据模 型和算法，快速提取和甄别高价值的数据;拓展信息来源渠道， 不仅要吸收政府开放数据，还应将网络数据吸纳进来;对数据信 息进行分类，如基础信息、知识信息、地理信息和事件信息等， 构建子数据库，并及时更新和修正数据信息;提升大数据平台在 公共危机管理的基础性作用，将其视为科学决策的重要工具而不 单单是一种参考工具。 四、一种研究比较视野下的导向性反思 要建立“前瞻性的实践社会科学研究”，就应当“根据精准 的经验研究，通过对现有理论的取舍、对话、改造和推进，来建 立带有经验借鉴的、行之有效的、更符合经验实际的概括”［34］。 因此，公共危机管理研究走向前瞻性的前提是正确把握经验世界， 凸显其实践导向。不同的公共危机事件具有不同的管理需求，这 是由公共危机管理的实践导向所决定的。对于新冠肺炎疫情这一 特殊的公共危机而言，应在充分借鉴国外相关研究进展和推进国 内相关研究进展的基础上，结合当前的疫情治理实践，探寻科学 而有效的疫情治理路径。由前文的研究综述可知，公共危机管理 的研究已从“管理情境”转型为“治理情境”，“治理”“整合” 与“社区韧性”等突现词成为国外研究进展的主要标识，表明其 研究重点在于公共危机管理中的治理转型、整合模式与社区治理 空间。“应急管理”“网络舆情”与“大数据”等突现词意味着国 内研究进展的主要偏好，其研究侧重于公共危机管理中的政策工 具和技术手段。基于对国内外研究进展的比较，本文拟在疫情治 理的现实语境下探讨实践导向问题，并将今后的实践导向细分为 拓展治理空间、整合治理工具、动员治理主体三个方面。(一)以 拓展治理空间为导向。政府应急管理侧重于政府组织的统筹和督 查，基层社会治理则侧重于基层组织的自主性回应，由此构建了 公共危机治理的两种典型空间。实现治理空间由政府应急管理向 基层社会治理的下沉，重新审视基层自主性，是当前新冠肺炎疫 情治理的当务之急。这源于此次疫情的严重性和复杂性，单纯依 靠政府应急管理体系无法在短期内有效实现治理效果，因而必须 转变基层组织传统的被动治理角色，充分调动起自身的自主性与 积极性。那么，基层组织体系是否能够承担起抗疫大任?作为“第 一防线”的社区又是否具有足够的韧性?这些难题意味着疫情防 控需要将基层治理空间视为基础性的实践场域。基层社区保障着 过滤筛查感染者的识别分流机制的运行，也是防止疫情传播和排 查防控的主体，在疫情拐点到来后，社区还要担负起居民生活秩 序恢复与灾后社会创伤治愈的任务。因此，增强社区韧性，重视 和提升基层社区的公共危机治理能力已迫在眉睫。探索优化路径 的前提是正视现存问题，既涉及社区治理普遍存在的既有问题， 如治理松散、公共卫生服务薄弱、居民参与度不高等，也包括在 当前封控管理的政策背景下逐渐凸显的一系列问题，如社区排查 防控形式主义、居民个人防护意识较弱、居民生活必需品保障不 力、社区环境卫生管理缺位、社区矛盾频发且治理失效等。以上 问题如不能及时有效解决，就将影响到疫情治理的效果和进度， 因而须探寻解决问题的针对性举措。为应对上述问题，基层社区 应实施属地负责制，严格排查社区居民，避免形式主义;坚持因 地制宜原则，切实保障重点社区居民生活的物资供应，确保“不 漏一户”;坚持日产日清原则，强化社区环境卫生管理，确保“不 留死角”;坚持依法防控原则，做到社区封闭防控工作的合法合 规，确保“不闹矛盾”。(二)以整合治理工具为导向。治理工具(亦 称“政策工具”或“政府工具”)，往往指的是实现政府治理目 标的机制或推行政策目标的手段。高度复杂且日趋常态化的公共 危机对政府选择并运用恰当的治理工具提出更高的要求，需要政 府随着危机情境的演化而有效地组合使用治理工具，进行治理工 具的横向与纵向型构［35］。从整合性视角探索治理工具与危机 化解的契合点，意味着要在理论构想和实践场景中有效连接宏观 的政策设计与微观的策略选择［36］。这就要求树立系统思维， 发挥制度优势，构建权责清晰、运作规范、高效有序、督促有据、 奖惩分明的疫情应对组织管理体系，严格把控疫情治理的各个环 节;加强信息公开透明、社会心理疏导、新闻舆论导向、应急救 助和志愿服务、精神文明教育等全方位的制度设计;强化疫情防 控的相关应急培训、物品应急储备、对疫情的科研投入以及灾后 的恢复性措施等，从体系、制度、策略等各个维度实现治理工具 的整合。对治理工具的整合同样强调对以大数据分析为代表的现 代信息技术的应用，进而实现疫情防控的综合治理。大数据分析 可有效实现对疫情危机的网格化、精细化和智能化管理，使疫情 防控工作中的人员动态、物资供给、资源调度、信息溯源等全面 数据化，进而持续跟踪和准确把握疫情的现状与趋势，并配套以 成熟的信息反馈和科学决策机制。这种基于数据信息资源的决策 机制可有效克服疫情防控工作中的形式主义顽疾，大大提升公共 危机治理效率。其原因在于，当缺乏一套行之有效、系统化、可 数字化、可积累、集成性的决策数据系统时，难以做出科学决策， 只会使相关工作人员陷入重新进行信息整理和填报表格数据的 吊诡之中。大数据将公共危机治理的流程纳入云计算平台，将治 理过程中的各种信息数字化，实现了数据的集成。然而，就当前 的疫情治理实践而言，大数据的应用只限定于部分领域，仍未与 疫情防控过程的各个面向完全衔接，导致大数据的整合效应无法 完全释放。因此，加强大数据分析技术在疫情治理中的开发与应 用，成为优化治理工具的应然选择。(三)以动员治理主体为导向。 在公共危机治理中，政府不再扮演全能角色，传统的全能型单中 心的治理模式已然难以应对日趋复杂的公共危机事件，危机风险 的日益加剧也使隐藏在这种模式背后的“制度风险”容易酿成政 府危机管理的碎片化和失灵以及公众的信任危机［37］。公共危 机治理提倡多元主体的交互式有机合作联系，形成各个主体都可 发挥其主体身份角色的多中心治理格局。例如，作为社会力量代 表的 NGO 在公共危机治理中可精准化满足受灾群体的多样化需 求，针对性地进行物资的调度和安排，对政府治理的盲区进行填 充［38］。从整体上看，当前，公共危机治理的社会参与有效性 较低、动力仍然不足，尤其是公众参与已成为协同治理效应的短 板，其参与意愿、制度障碍与观念差异等因素对公共危机治理的 有效性产生一定影响［39］。因此，公共危机治理应加强对多元 主体的动员力度，尽可能地动员和激励社会力量参与到公共危机 管理之中，有效整合社会资源和提升治理绩效。新冠肺炎疫情的 重大公共危机治理迫切需要政府通过积极动员构建起包括政府 部门、企业、医疗机构、媒体和其他非政府组织，以及各类民间 团体、公民个人有机联结的“社会治理共同体”，在疫情防控、 民生保障、心理疏导、弱势群体关怀等方面发挥协同效应。不仅 要动员一切社会力量为抗疫一线捐助和供给资金、资源和物资， 还应在基层社区和公民个人层面努力动员普通市民积极参与社 区志愿者服务和邻里互助，培育共同体意识。以组织动员为基础， 既要发挥正式组织的统一协调能力和资源调配能力，又要激活非 正式组织的柔性网络特征，快速响应社会的多元化需求，有效分 担正式组织的工作压力。尤其是对于武汉这种特大城市而言，社 区需要负责完成对所有居民的拉网式排查、疫情上报、生活物资 及药品供给、出行服务等工作，仅仅依靠社区居委会工作人员显 然捉襟见肘，需要凭借广泛动员来招募大批志愿者参与社区服务。 与此同时，应丰富组织动员方式，线上动员与线下动员相结合， 善于利用微信群、朋友圈、QQ 群、微博等互联网平台进行宣传 动员。