调研报告：关于新型城镇化建设问题的思考

调研报告：关于新型城镇化建设问题的思考

调研报告：关于新型城镇化建设问题的思考 X 月 X 日，在省委党校专题培训班上，X 省长给我们讲了 他对 X 新型城镇化的几点思考，围绕《坚持以人民为中心的 发展思想，加快推进新型城镇化建设》主线，要做什么？不 做什么？重点谈了人口、交通、空间、生态、文化、国际化、 科技、产业等八大要素;法定化、标准化、智慧化、精细化 等四大原则，我很受教育。如何在 X 市贯彻落实好省委、省 政府对城镇化建设的要求，我思考了以下几个问题。 一、要重新认识城镇化建设的重要性 习近平总书记指出：“城市建设或成为现代化建设的重 要引擎，城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的 中心，在党和国家全局中具有举足轻重的地位;要坚持以人 民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，这是我们做好 城市工作的出发点和落脚点;做好城市工作必须认识、尊重、 顺应城市发展规律，关键是做好五个统筹，即：统筹空间、 规模、产业三大结构，提高城市工作的全局性;统筹规划、 建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性;统筹改革、 科技、文化三大动力，提高城市发展的持续性;统筹生产、 生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性;统筹政府、 社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。” 这为我们做好新时期城市工作指明了方向。我们要认真学 习，深刻领会“五个统筹”的全部内容，对 X 市的城镇化建 设对照检查，总结经验，找出差距，并对新时期 X 市城镇化 建设重新进行认识。关于如何重新认识 X 市城镇化建设的重 要性，主要解决三个问题：一是解决指导思想的问题。就是 要把习近平总书记对城市化建设的指示精神学深学透，坚定 不移地贯彻落实。指导思想明确了，我们才会主动、自觉地 在新时期城镇化建设中不落伍，在 X 新时期城镇化建设中占 有一席之地。二是要解决开拓创新、勇于担当的问题。再好 的规划，关键还是要人去落实。近两年来，企业、老百姓对 我们的一些工作不满意，埋怨我们办事效率低、不作为，各 级政府都在讲、都在抓，但效果不明显。当然，我们也有榜 样，X 市近期大刀阔斧抓城市建设，特别是在拆迁方面力度 很大，对违章建筑一点都不手软，老百姓很高兴。我们各县 都要学习 X 市的这种做法，把干事创业的激情燃烧起来，在 全市 8 个县(市)开展新一轮你追我赶的城市建设竞赛。三是 要解决高标准、高起点的问题。什么是高标准？什么是高起 点？我的理解是：在全面贯彻落实“五个统筹”的工作中， 认真吃透市情、县(市)情，突出体现一个“特”字，只有走 自己特色化的城市发展路子，我市城镇化建设才会迎来美好 的春天。 二、要清醒认识我市城镇化建设中存在的问题 从 1993 年以来，我市城镇化建设取得巨大成就，城乡面 貌发生了翻天覆地的变化，就是我们这些后来者，每当谈到 X 市城镇化建设都常常引以为豪。今天，我提出要清醒认识 我市城镇化建设中存在的问题，就是要求我们要站在新的起 点上，承前启后，继往开来，把 X 市城镇化建设再次掀起新 高潮。 第一，规划起点不高。主要体现在四个方面：一是空间 发展格局不到位。在生产、生活、生态空间，地上、地下、 地面空间，存量、增量、留白空间等三大系统方面统筹不好。 二是规划的前瞻性不够。比如，X 市 2015—2030 年的城市规 划，2020 年前的建设用地规模根本满足不了实际需求;提出 的六组团建设规划，规划修编刚结束，其中火车站物流组团 就必须考虑重新规划选址的问题。三是特色不突出。我市城 镇化建设给人的感觉是在“摊大饼”，在城市空间利用上、 建设上、环境上、配套上研究不够，体现不出自己的特色; 我市是民族自治市，但在民族文化研究上研究不深，在城镇 化建设上看不出更多的民族文化特色;山水生态是我们的优 势，但利用不充分，结合不是很理想。四是政府重视不够。 由于我们缺少专业知识，工作方法不到位，与规划部门沟通 不多，更提不出好的意见，基本上是由规划单位独立操作。 同时，由于受资金影响，请不起一流的规划单位，加之他们 深入实地少，对市情、县(市)情了解不多，等等。 第二，对产城一体化的认知度不够。产业发展是城市建 设的基础，也是城市人口聚集的前提。因此，城市发展中的 产业选择，就成为了至关重要的环节。我们的问题是，首先 是对自己的优势资源认识研究不深。主要表现在六个方面： 一是现在境内的资源状况是什么？二是未来的业态发展走 势是什么？三是相关的企业有哪些？谁在主导这些项目？ 四是产业发展的目标是什么？五是要通过哪些最优惠的政 策才能把好的企业引进来？六是产业项目在哪里布局。其次 是对产城一体化的规划重视不够。主要体现在社会配套不 好，我市各县(市)搞的产业园区，没有从文化、教育、医疗、 人才、技术、资金(金融)、物流等多层次、综合性这些角度 进行研究。再次是管理服务跟不上。有些园区几年没有实质 性的变化，原因是多方面的，服务跟不上是重要原因之一。 有的园区好不容易引进企业来建设，但由于各方面服务跟不 上，迟迟开不了工，企业怨气一大堆。 第三，在城镇化建设中管理问题较多。一是乱建乱占问 题严重，制度不健全，监管不到位，一些制假售假、污染产 品就是在这些乱建乱占的地方得以滋生。二是对城市各类配 套设施建设统筹不到位，今天你开挖、明天他开挖，市民很 反感。三是城市卫生脏乱差还没有从根本上解决。四是社区 (生活小区)的管理跟不上，仍处于低水平阶段，缺失制度约 束，因欠费等原因停水、停电时有发生。五是“公平”问题 解决不够好，对“农民”转变为“居民”，享受跟城市居民 一样的福利、就业机会、教育条件和社会保障等还有差距。 第四，对生态的认识、保护还不到位。我们有优越的生 态宜居环境、富集的生态资源、多姿多彩的民族文化，这是 我们发展的最大潜力所在。但是，我们在这方面的认识还有 差距：一是在重视土地资源的稀缺性和不可再生性，实现资 源的优化配置，提高资源的利用效率、严格执法、禁止浪费 资源等方面做得不够。二是在建立和完善重大环境质量预 警、检测和反馈系统、强化环境污染治理和环境保护力度， 以及污染者需要承担法律责任等方面还有很大差距。三是在 培养公民节俭、文明、环保的消费理念，形成健康文明、节 约资源、保护环境的消费模式及生活习惯等方面宣传、教育、 管理都要加强。 三、对我市新时期城镇化建设的几点思考 第一，做好规划工作的思考。现有的规划是全市 8 县(市) 花了大量的人力、物力、财力做出来的，是我们建设的依据。 我们要认真学习，可惜我们有的领导同志不学习，把规划文 本搁置起来，使得规划在实施过程中，一是贯彻落实不到位， 随意太大、太多;二是在实践中也看不出规划存在的问题。 1.认真学习提高规划意识。站在新时期的起点上，我们 市、县(市)两级政府主要领导、分管领导和相关业务部门必 须把现有规划学深学好。要结合阮成发省长提出的人口、交 通、空间、生态、文化、国际化、科技、产业等八大要素， 法定化、标准化、智慧化、精细化等四大原则，对现行规划 进行对照检查，按照高起点、高标准、高质量的要求，该调 整的调整，该修编的修编，不管是调整或是修编都要严格按 规划审批程序办理。 2.研究解决新型城镇化相关问题。新型城镇化就是把城 镇化本身的过程与解决过去城市化问题的纠编方案结合起 来，推进更加公平、高质量、高效率的城镇化。一是解决好 市民化的问题。让农民工、流动人口的公共待遇得到解决， 也就是解决“农民”变“市民”的问题。二是解决好城乡统 筹的问题。推进我市农村经济社会科学发展，是当前统筹城 乡发展面临的重大课题。我市新型城镇化要着力破解城市内 部二元结构难题、带动内需扩大和就业增加。同时，加大特 色小镇建设力度，使城市建设向外沿扩展，形成星罗棋布的 城市外沿亮点，为旅游业提供基础条件。三是解决好生态文 明下的城镇化建设问题，要在科学发展观的指导下，把生态 文明建设摆上重要的议事日程，放在突出的位置。要在全市 实施最严格的生态保护，用铁的手腕，钢的措施，加强生态 保护治理和建设。四是解决好就地城镇化的问题。要全面规 划好我市新型农村社区的合理化发展，新型城镇化要大力发 展农业产业，促进农村经济发展，增加农民收入，完善农村 基础设施建设，全面发展农村社会事业。 3.完善我市新型城镇化体系规划。全市要坚持协调发展 的原则，8 县(市)要充分利用各自的优势，构建一个结构完 整、功能完善、运行协调的城镇体系。要在现有城镇化水平 和经济发展水平的基础上，既符合区域实际，又大胆突破。 一是要考虑打造更具竞争力的城市群战略布局。要在提出 “文砚丘平”城市群的基础上，更深入实际研究其他城市群 的组合布局。要紧紧围绕全市未来城镇化战略布局，统筹规 划推进公路、铁路、航空、水网、输油汽管道、信息网络和 城市交通基础设施建设，以此来发挥其对城镇化发展的支撑 和引导作用。二是要在全市主体功能区规划的基础上，深入 研究周边 XX 城市化进程中的城市群布局，学习他们好的经 验，借鉴他们先进的方法，使我市城市建设融入这个大的区 域之中。三是要很好地坚持新型城镇体系规划，8 县(市)对 新型城镇体系的规划，必须突出以县城为重点的中心城市作 用，发展各具特点的乡镇集镇，使城乡发展相辅相成，相互 之间不可替代，城镇体系的规划要着眼于整个城镇群的协调 发展，而不是把群体中各个乡镇发展道路和产业特征简单叠 加或相互竞争排斥，要优化发展有特色的小镇。四是在全市 新型城镇空间布局中要注意策略，要从实际出发，根据区域 的不同情况，分别实施不同的空间布局策略。例如：我市的 特殊自然保护区、地质灾害多发区、特困岩溶山区等不适宜 新型城镇化发展，这些地方的空间布局就要以生态保护发展 为主。同时，就要结合国家出台的易地搬迁、就业培训、转 移指导、对口支援移民、生态移民等相关政策，以多种方式 大力推行人口外迁。五是在现行产业园的基础上进一步完善 “产城一体化”系统规划与管理。在产业发展上，做大产业 链的上下扩张，拉长产业链的前后延伸，增强产业配套吸引 力，形成产业集群。在新型城市建设要求上，加快发展金融、 物流等生产性服务业，同时完善基础设施、生活配套服务等， 由单一功能的产业园区向现代综合功能区转型。六是要提升 城乡统筹水平，把新型农村社区纳入城镇体系结构。新型农 村社区，不同于传统的农村社区，不仅以农业产业为基础， 还将产业集聚、工业发展、服务业发展与农业农村发展衔接 起来，是现代城镇体系的重要组成部分，它既不等同于村庄 翻新，也不是简单的人口集聚，重点在于改变农民生活生产 的方式、提升农民生活质量、集约节约用地，调整优化产业 结构、发展农村二、三产业。推进农业现代化，促进农民就 地、就近转移就业，加快缩小城乡差距。各县(市)要在城市 规划外沿及主要交通干线选点规划，取得经验后再逐步推 开。 第二，提升对产业的再认识。产业发展是城市化的第一 基础，也是城市人口聚集的前提。选择未来型持续成长产业， 成为城市发展至关重要的环节，也必然是“产城一体化”建 设的高效路径。因此，我市城镇化建设应当融合经济、金融、 信息、贸易、生态、生产、生活、服务、教育、文化、医疗 等多元功能，尤其是产业与生活服务功能，强化城镇在区域 中产业与生活服务的中心作用。 1.学习借鉴先进理念谋划产业。我市经过多年的实践， 依据市内资源、区位、现有企业等情况，集中各方智慧，结 合国家产业政策及国际国内的需求，提出要重点发展以 X 为 主的生物医药大健康产业、旅游文化产业、新型冶金化工和 稀有金属业、高原特色农业和食品加工业、外向型加工和制 造业、边境贸易和物流业等 6 大产业。应该说，这个决策是 符合市情的、是正确的，实质性的问题是还没有将这 6 大产 业做进一步的深化。 2.对旅游文化产业的再认识。高铁来了，我们做好迎接 旅游业大发展的准备了吗？回答是肯定的，没有准备好。深 层原因就是我们对旅游文化产业认识不到位。城市是旅游的 一种载体，旅游是城市的一种功能。习近平总书记指出：“旅 游业是综合性产业，是推动经济发展的重要动力。”我市有 得天独厚的 XX 等一大批旅游资源，但旅游业的发展缓慢， 原因是多方面的，主要是思想认识不到位，没有一个好的规 划;抓旅游建设的工作力度、资金投入、具体措施等等都不 够。对我市旅游文化产业的再认识，我思考了三点：(1)把 旅游文化作为主导产业(引擎)来抓。旅游文化产业在市内应 该发挥其主导作用，构建旅游产业集群，理顺相应关系，形 成联动发展机制，在大力发展旅游业的同时，带动相关产业 发展。要同步发展旅游核心产业、旅游支柱产业、旅游相关 产业，最终形成我市旅游产业集群。(2)要把我市旅游导向 的新型城镇化建设从两个方面体现出来。一是旅游作为城镇 化的新型动力，将通过旅游景点——旅游度假区——旅游特 色村——旅游小镇——旅游城市的建设，推动城镇化发展， 提升城镇化的质量和水平;二是通过旅游业的发展来促进城 市建设，成为“美丽 X”建设的重要力量，包括基础设施建 设、城市风貌改善、城市品牌形象塑造以及城市人文环境营 造。(3)要在我市现有旅游产业规划的基础上开展修编工作。 目前，我市的旅游基本上是散点式发展，旅客是点对点的旅 游，停留时间短、经济效益低、城市整体形象不鲜明等一系 列问题都值得我们重新思考，如今的旅游业已经走向了吃喝 玩乐住一体化的休闲度假模式，在这一特征下很多新兴业态 脱颖而出，成为发展的重点。因此，要及时考虑抓紧对我市 旅游文化产业的纠编和修编工作。 3.深入谋划做好六大产业规划。我市提出六大产业，怎 样做强做大，是值得我们认真思考的时候了，否则，就会变 成空口号，或挂在墙上的空计划，中看不中用。一是主要领 导、分管领导、业务部门、八县(市)等涉及六大产业发展的 人员都必须要拿出实际行动来，敢想、善想、细想，提出自 己对分管产业的真知灼见。要提出好的意见必须深入调查研 究、集思广益，善于学习掌握全产业链现在和未来发展的信 息。敢做善做会做，否则没有捷径可走。二是要进一步明确 产业规划的牵头部门，迅速组建工作班子开展六大产业的规 划编制工作，在编制中要认真研究回答六个方面的问题：现 在的业态是什么状况？未来业态的发展走势？与产业发展 相关的企业有哪些？谁在主导这些项目？产业发展的目标 是什么？要通过哪些最优惠的政策才能把最好的企业引进 来？产业项目应在哪里布局？三是解决好真抓实干的问题， 把规划变为现实。 第三，环境保护建设是我市城镇化的最大特色。我市新 型城镇化建设特色要体现为产业特色、风貌特色、文化特色、 体制机制、服务便捷等五个方面，其中产业特色、风貌特色 是整体特色中的重中之重。我市城镇化建设的风貌特色应包 括整体格局、空间布局、道路路网、街港风貌、建筑风貌、 住区环境、山水园林、公园绿地等内容，其实也就是我们大 家梦想的“和谐宜居的美丽环境”的全部内容，而支持风貌 特色的基础条件就是环境保护建设，因此，我认为环境保护 就是我市城镇化建设的最大特色。 1.深刻认识我市环境保护存在的问题。一是经济快速增 长与环境容量有限的矛盾依然存在。由于我市城镇化和产业 布局相对集中在占全市面积 20%左右的江河、湖泊中下游地 区，人口、经济发展的相对集中和水资源系统的相对独立， 造成了污染物排放的相对集中，水环境逐年失衡。二是经济 转型升级和污染减排任务矛盾突出，污染减排是刚性指标、 约束性指标，没有回旋余地，要发展经济就必然会有增量。 因此，增排因素和减排指标之间的压力不断加大。三是人民 群众对环境质量要求日益提高，环境污染多型叠加。工业污 染、生活污染等各类污染问题交织并存，环境要素呈现复合 型、叠加性特点，更增加了解决问题的难度。四是水、大气 及重金属等环境污染问题仍然存在，防治任务较重。水质适 时监测网络建设相对滞后;大气污染联防联控机制尚不完善; 重金属和有机污染物土壤治理与修复工作急需加强;危险废 弃物、危险化学品及持久性有机污染物的监控和防治体系建 设还不完善。五是生态系统相对脆弱，石漠化防治形势紧迫。 全市属于岩溶环境为主的特殊生态环境系统，生态脆弱性极 高，由于一些产业采用剥离开采方式生产，造成大面积自然 植被和山脉水系的严重破坏。加上喀斯特石山区土层薄，基 岩出露浅，雨水冲刷力强，粗放的生产方式加大了水土流失， 水源涵养功能极低。六是生物多样性保护仍显薄弱，保护区 建设亟需加强。全市生物多样性较为丰富，但因地处岩溶生 态脆弱区，重大工程建设和粗放的生产方式导致野生动物退 化和丧失，生物资源持续下降，生物多样性保护工作形势严 峻。七是环保基础设施建设滞后，农村饮用水源缺乏有效保 护。各县(市)污水处理厂、截污管网不配套，乡镇的生活垃 圾、生活污水基本没有得到处理，存在二次污染的问题。八 是环境监管能力跟不上形势发展的需要。突发性环境事件及 违法行为仍然时有发生，自然灾害引发的次生环境问题不容 忽视。环保队伍能力建设滞后，与日益增加的监管任务不相 适应。可以预测，随着我们对自然的介入、对生态的介入、 对江河湖泊的介入越来越深，X 面临的生态问题将越来越严 重，我们必须有这个清醒的认识。 2.清醒的看到全国治理生态问题的春天已经到来。“绿 水青山就是金山银山”，就是旨在引导全社会牢固树立绿色 发展的强烈意识。习近平总书记指出：“人类发展活动必须 尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报 复。这个规律谁也无法抗拒。人因自然而生，人与自然是一 种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身。只有尊重 自然规律，才能有效防止在开发利用自然上走弯路。改革开 放以来，我国经济社会发展取得历史性成就，这是值得我们 自豪和骄傲的。同时，我们在快速发展中也积累了大量生态 环境问题，成为明显的短板，成为人民群众反映强烈的突出 问题。这样的状况。必须下大力气扭转。”习近平总书记就 推动形成绿色发展方式和生活方式给我们提出六项重点任 务：一要加快转变经济发展方式。根本改善生态环境状况， 必须改变过多依赖增加物质资源消耗、过多依赖规模粗放、 过多依赖高能耗高排放产业的发展模式，把发展的基点放在 创新上来，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引 领型发展。这是供给侧结构性改革的重要任务。二要加大环 境污染综合治理。要以解决大气、水、土壤污染等问题为重 点，全面加强环境污染防治，持续实施大气污染防治行动计 划，加强水污染防治，开展土壤污染治理和修复，加强农业 面源污染治理，加大城乡环境综合治理力度。三要加快推进 生态保护修复。要坚持保护优先、自然恢复为主，深入实施 山水林田湖一体化生态保护和修复，开展大规模国土绿化行 动，加快水土流失和荒漠化石漠化综合治理。四要全面促进 资源节约集约利用。生态环境问题归根到底是资源过度开 发、粗放利用、奢侈消费造成的。资源开发利用既要支撑当 代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。要树立 节约集约循环利用的资源现状，用最小的资源环境代价取得 最大的经济社会效益。五要倡导推广绿色消费。生态文明建 设同每个人息息相关，每个人都应当成为践行者、推动者。 要加强生态文明宣传教育，强化公民环保意识，推动形成节 约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，形成 全社会共同参与的良好风尚。六要完善生态文明制度体系。 推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的 制度、最严密的法制保护生态环境，健全自然资源资产管理 体制，加强自然资源和生态环境监管，推进环境保护督察， 落实生态环境损害赔偿制度，完善环境保护公众参与制度。 习近平总书记提出的六项重点任务，突出问题导向，为我们 进一步转变发展理念，努力实现经济社会发展和生态环境保 护协同共进提供了重要遵循，指明了实践路径。思想是行动 的先导，理念是实践的指南，推动我市形成绿色发展方式和 生活方式，要求我们在发展观上进行一场深刻的革命，坚持 和贯彻新发展理念，正确处理经济发展和生态环境保护的关 系，要像保护眼睛一样保护生态环境，要向对待生命一样对 待生态环境，这样，我们就能让良好的生态环境成为全市人 民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点、成 为展现我市良好形象的发力点，开创全市生态文明建设的新 局面。 3.统筹推进生态环境保护工作。推动形成绿色发展方式 和生活方式涉及方方面面，是一项庞大的系统工程。我们只 有既注重解决当前的突出问题，又着眼长远发展，多策并举、 标本兼治，才能筑牢根基、行稳致远。生态环境保护是功在 当代、利在千秋的大业，能否落到实处？关键在领导干部。 因此，我们要按照习近平总书记提出的六项重点任务持续发 力、务求实效，坚持重点和基础两手抓、两手硬，各部门各 尽其责，形成齐抓共管的合力、倒逼落实的压力，让生态文 明建设各项任务真正落地生效。要广泛宣传生态文明建设人 人有责、人人受益，每个人都是践行者、推动者。只有全市 人民都行动起来，天更蓝、水更清、环境更优美的目标才会 成为现实。到了那一天，生态文明建设就能真正成为我市新 型城镇化建设的最大特色，最亮丽的名片。